Курорты Крыма России недвижимость

Курорты России- это интересная недвижимость на берегу моря в Крыму и на Черноморском побережье. Рассматривать содержание правового режима курортов необходимо одновременно с рассмотрением правового режима компонентов окружающей среды, находящихся на территории курортов: земель, лесов, водных объектов и недр, а также природных лечебных ресурсов. Только такое комплексное рассмотрение правового режима курортов позволяет осветить все его особенности. Правовой режим определяет содержание правовой охраны и природопользования как окружающей среды в целом, как интегрированного объекта, так и отдельных объектов и территорий, в т.ч., курортов. Поэтому правовой режим следует рассматривать в широком и узком смыслах, имея ввиду под правовым режимом в узком смысле правовой режим курортов. Правовой режим курортов можно также рассматривать как комплексный правовой институт и как правовую категорию. Поскольку в данной работе исследуется правовой режим курортов, есть смысл остановиться подробнее на понятии курорта. В литературе курорт определяется как: 1) местность с природными лечебными, укрепляющими здоровье средствами и учреждениями для лечения и отдыха либо как местность, обладающая природными лечебными ресурсами и уникальными оздоровительными факторами; 2) местность, обладающая природными лечебными ресурсами, на которой находятся лечебные заведения; 3) освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая лечебно-оздоровительная местность, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями, сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Последнее определение более всего отражает особенности курорта. Кроме того, из него следует, что курорт и лечебно-оздоровительная местность имеют общие черты, но вместе с тем они отличаются друг от друга тем, что на территории курорта расположены объекты инфраструктуры, позволяющие в полной мере воспользоваться природными лечебными ресурсами. Очевидно, что лечебно-оздоровительная местность, это – основа для признания территории курортов, так как она располагает природными лечебными ресурсами. Таким образом, курортный регион - это территория, выделенная из общего пространства по признаку, отличающему ее от других территорий. Этим признаком является курорт. Данное означает, в свою очередь, что курортный регион обладает не только вышеназванными признаками курорта, но имеет еще одну существенную особенность – границу. Этой границей является округ санитарной (горно-санитарной) охраны. Поскольку территория курортов, входящих в курортный регион, например, КМВ, часто совпадает с территорией городов, возникает необходимость уяснить соотношение территории и границ курорта с территорией и границами курортного региона. Территория курортного региона КМВ включает в себя территории городов-курортов, а значит – и их границы. Но города-курорты расположены на определенном расстоянии друга от друга, и территорию между ними занимают муниципальные районы и сельские населенные пункты, на территории которых не организованы округа горно-санитарной охраны. Получается, что на территории курортного региона КМВ есть участки, которые вообще не относятся ни к одной из зон горно-санитарной охраны. Данная проблема носит чисто практический, правоприменительный характер и требует усилий со стороны муниципальных органов. Таким образом, очевидно, что понятие «курортный регион» более емкое, чем понятие «курорт». При построении территории курорта, обусловленном экологическими требованиями, применяется зонирование. В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны. Округа горно-санитарной охраны устанавливаются для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, на территории которых природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие). В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Округ санитарной охраны - это установленная компетентными органами территория, отграничения на местности в натуре с целью охраны природных лечебных факторов курорта и в интересах обеспечения необходимых условий для лечения и отдыха населения. В составе округа санитарной и горно-санитарной охраны выделены три зоны. Первую зону можно назвать зоной с наиболее «строгим» режимом. Она является резервным участком формирования природных лечебных ресурсов, предназначенных для последующего их ввода во вторую зону, где они и используются. Вторая зона (зона ограничения) используется с соблюдением правил, препятствующих ухудшению не только этой зоны, но и первой зоны, всей совокупности природных лечебных ресурсов курортов. С истощением запасов минеральных вод и лечебных грязей, находящихся в первой зоне, территория второй зоны расширяется за счет этого и используется в целях отдыха. Третья зона горно-санитарной охраны включает не вошедшие во вторую зону территории, которые могут влиять на климатические и санитарные условия курортов, крупные лесные массивы и водоемы; сооружения, непосредственно не связанные с курортом, ухудшающие состав и чистоту воздуха и воды в районе курорта; область питания и формирования минеральных вод. Третья зона характеризуется наиболее ослабленным, по сравнению с первыми двумя зонами, режимом, а поэтому в ней могут быть разрешены работа или мероприятия, не ухудшающие лечебных средств курортов, в том числе и работы, запрещенные во второй зоне. Такое деление территории курорта призвано учесть экологические требования с нуждами курорта. Особую актуальность это положение закона приобретает, если речь идет о курортах, территория и границы которых совпадает с территорией и границами населенного пункта. Зачастую о правовых аспектах такого совпадения в науке высказываются противоположные мнения. На практике это приводит к почти полному игнорированию экологических требований под предлогом развития населенного пункта. Изменение понятия «курорт», обусловленное принятием ФЗ № 406, повлечет изменения содержания правового режима курортов, и поэтому требует научного осмысления, оценки и очевидно, законодательной работы. В настоящее время данное понятие, к сожалению, не закреплено ни в одном федеральном законе. Как правовая категория, правовой режим курортов представляет собой порядок охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов. Правовой режим курортов как правовой институт – это система норм, закрепляющих порядок охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов. Причем, несомненно, что и категория «правовой режим курортов», и аналогичный правовой институт основываются на базовых положениях экологического права и экологического законодательства, определяющих содержание правового режима в широком и узком смысле. Правовой режим курортов как правовой институт имеет сложную структуру, обусловленную спецификой курорта. Строение этой системы требует осмысления и всестороннего обсуждения. С одной стороны, правовые нормы об охране окружающей среды и природопользования на территории курортов можно подразделить на две группы: нормы об охране окружающей среды курортов и нормы о рациональном природопользовании на их территории. В пользу такого строения правового режима курорта говорит то, что экологическое право как отрасль права образуют природоохранительное право и право природоресурсное, что нашло отражение во взглядах ведущих представителей науки. Данное представление устоялось в науке экологического права. При этом, к природоохранительному праву и законодательству относятся нормы об охране и природопользовании на территории курортов, что выражается, в частности, в отнесении федерального закона от 14.03.1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» и федерального закона от 23.02.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» к природоохранительному законодательству. Данный аспект требует критического осмысления, поскольку экологические отношения, возникающие на территории курортов, являясь сложным явлением, имеют неоднородный характер и возникают как в области охраны окружающей среды, так и в области природопользования. Учитывая вышесказанное, имеет смысл рассматривать систему правового режима курортов не только относительно окружающей среды и ее компонентов, реализуя при этом дифференцированный подход, но и относительно территории курорта, которая имеет соответствующую структуру, относя при этом к элементам системы правовые режимы частей (зон санитарной (горно-санитарной) охраны) этой территории. Такой подход позволит, во-первых, рассмотреть порядок охраны окружающей среды и природопользования на территории курорта как интегрированного объекта в комплексе, во-вторых, особенности использования и охраны окружающей среды и ее компонентов на территории каждой зоны санитарной (горно-санитарной) охраны. Правовой режим курортов в значительной степени определяется правовым режимом тех компонентов природной среды, которые находятся на его территории. Т.е. в правовой режим курортов включаются правовые режимы земель, лесов, водных объектов и недр. Это обстоятельство находит подтверждение в нормах федеральных законов природо-ресурсной направленности. Земли особо охраняемых территорий относились к землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения и рассматривались как составные части земель специального назначения. Земли курортов являются подкатегорией, входящей в категорию земель особо охраняемых территорий. В состав земель курортов включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер) и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны, о которых было уже сказано. Из ее содержания исключена норма о том, что к землям особо охраняемых территорий относятся земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Изменения коснулись и ст. 96 ЗК РФ, в «старой» редакции которой было закреплено, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан. Теперь же оставлена только часть ст. 96 ЗК РФ, предусматривающая, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. Т.е. земли курортов ЗК РФ не относит более к землям особо охраняемых природных территорий. Последствия такого «законотворчества» предвидеть нетрудно. Если и до принятия ФЗ № 406 в отношении земель курортов часто допускалось их нецелевое использование, то после принятия ФЗ № 406 можно с уверенностью предположить, что все они, особенно в городах-курортах, будут скорейшим образом освоены, причем без соблюдения их целевого назначения, тем более, что теперь законодательно разрешено переводить их в категорию земель населенных пунктов и иные категории. Более того, Федеральный закон от 03.12.2008 № 244-ФЗ «О порядке передачи земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности» предусмотрел отнесение земель курортов федерального значения не только к федеральной собственности, но и к собственности субъектов РФ. Данное изменение означает, что не только будет исключена возможность признания всех земель курортов федерального значения федеральной собственностью, но и то, что постепенно земли курортов федерального значения включаются в оборот, и в скором времени они будут находиться и в частной собственности, благо желающих более чем достаточно. Если раннее должностные лица муниципальных органов, распоряжавшиеся землями курортов, нарушали закон, передавая их в частную собственность, а потому могли быть привлечены к ответственности, то теперь они будут совершать эти действия в рамках закона. Также требует научного осмысления и оценки вопрос о сочетании правовых режимов земель курортов и земель населенных пунктов, на территории которых данные земли располагаются, так как они являются единственной подкатегорией, в пределах которой распространяют свое действие градостроительные регламенты. Такое сочетание, называемое иногда необоснованно «смешанным правовым режимом», порождает проблемы. Проблемы эти обусловлены, прежде всего, тем, что приобретает режим курорта, на которую будет распространяться правовой режим, поскольку они включают в себя земли курортов. При этом такие земельные участки не исключаются из земель населенных пунктов. На территории курортов часто возникает ситуация, при которой невозможно установить, какие участки отнесены именно к землям курортов, а какие отнесены к охранным зонам населенных пунктов. Земли курортов относятся, как и курорты в целом, к объектам общенационального достояния. Но изменения, происходящие сегодня в законодательстве, низводят их правовой режим до правового режима обычных населенных пунктов. Таким образом, рассмотрение правового режима курортов позволяет сделать следующие выводы: 1) правовой режим курортов как правовая категория и как правовой институт представляет собой сложное правовое явление; 2) сложная структура правового режима курортов обусловлена многогранностью природных структурных связей в окружающей среде курортов; 3) правовая основа охраны окружающей среды курортов и природопользования на их территории не отличается полнотой и последовательностью, вследствие чего эффективность ее применения, и как следствие, реализации правового режима курортов, остается низкой и поэтому нуждается в законодательной оптимизации. Создается впечатление, что курорты и лечебно-оздоровительные местности не относятся ни к природным богатствам нашей страны, требующим если не особой, то просто охраны, ни к перспективным площадкам инновационного развития. Кроме того, в Указе Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» также не содержатся положения об охране курортов и лечебно-оздоровительных местностей. Однако в разделе VI «Россия и переход к устойчивому развитию мирового сообщества» Концепции указано, что одним из основных направлений международной деятельности России в области охраны окружающей среды является развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий. Напомним, что до вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» лечебно-оздоровительные местности и курорты являлись одной из категорий особо охраняемых природных территорий. После вступления в силу Закона курорты представляют собой самостоятельный вид особо охраняемых территорий. Следовательно, с указанного времени переход России к устойчивому развитию осуществляется без учета необходимости установления особого режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации курорты рассматриваются исключительно как ресурс для лечения и оздоровления. Из пятнадцати основных факторов, сдерживающих дальнейшее развитие курортного дела в нашей стране, в качестве одного названо ослабление контроля за использованием природных лечебных ресурсов, что привело к нерациональному расходованию ценнейших месторождений минеральных вод и лечебных грязей, уменьшению их применения в практике работы санаторно-курортных организаций. Согласно Концепции, главной целью государственной политики в санаторно-курортной сфере является создание в Российской Федерации современного высокоэффективного курортного комплекса, обеспечивающего широкие возможности для укрепления здоровья населения страны и удовлетворения потребности граждан в санаторно-курортной помощи. Контроль за сохранением и рациональным использованием природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов является одной из двадцати задач государственной политики развития курортного дела в России. Наряду с «природоохранной задачей» в Концепции предусматривается следующее: восстановление и развитие системы государственного регулирования и координации в сфере курортного дела на федеральном и региональном уровнях; разработка предложений по совершенствованию законодательной и нормативной правовой базы в сфере курортного дела; организация работы по формированию федеральных целевых программ в сфере курортного дела и обеспечение их реализации. При этом поставленные в Концепции задачи должны были быть реализованы в срок до 2023 года, чему, к сожалению, в указанный срок не суждено было случиться. В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года определение понятия «государственная экологическая политика» не дано. Попытку сформулировать определение понятия «государственная экологическая политика» предпринял учёный. По его мнению, «в определенной мере объединяются «государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», «государственная экологическая доктрина» и «государственная экологическая политика», под которой понимается деятельность государства для достижения стратегической цели – сохранения природных систем, поддержания их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны». Экологическая политика представляет собой «и сферу общественной жизни, и вид активности социальных субъектов, и тип социальных (эколого-правовых) отношений, воздействующих на управление окружающей средой; политика, направленная на охрану и оздоровление окружающей среды, обеспечение рационального природопользования, обеспечение экологической безопасности и соблюдения экологических прав человека». Однако очевидным является то, что успешная реализация государственной политики, в том числе экологической, возможна только при наличии системы планирования мероприятий и мониторинга их исполнения. Как мы смогли убедиться, на федеральном уровне отсутствует единая концепция развития курортов, сохранения природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительных местностей. Рассмотрим стратегии и концепции развития федеральных округов и субъектов Российской Федерации.
Особый вклад в развитие курортов предусматривает Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа до 2030 года, согласно которой Южный федеральный округ, занимает первое место по масштабам, уровню и темпам развития санаторно-курортной сфер. Однако в новых условиях развития многие южно-российские курорты оказались неконкурентоспособными, проигрывают по соотношению цены и качества турецким, хорватским, греческим и черногорским курортам. При этом перспективы экономического развития Южного федерального округа при реализации базового сценария определяются таким фактором, как поэтапное развитие туризма и рекреации, в частности: развитие наиболее известных оздоровительных, горнолыжных и приморских курортов с последующим распространением инфраструктурных инвестиций государства на новые курортные центры; увеличение пропускной способности транспортных коммуникаций для обеспечения пассажиропотоков в зоны развития туризма; развитие энергосистемы; формирование новых особых туристических зон. Основными направлениями развития санаторно-курортного и туристического комплекса станут создание бальнеологических курортов, горноклиматических курортов с развитой горнолыжной инфраструктурой, центров активных видов туризма, этно-туристических центров, организация детского отдыха и оздоровления, продвижение современных туристических продуктов. В Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2030 года достаточно скромно упоминается о развитии курортов. В частности, развитие санаторно-курортной помощи и восстановительного лечения рассматривается как одно из основных направлений совершенствования системы здравоохранения. Вместе с тем предоставление санаторно-курортных услуг рассматривается как перспективная область реализации государственно-частного партнерства. Еще более скромными перспективами оперирует Концепция развития приграничных территорий субъектов Российской Федерации, входящих в состав федерального округа, согласно которой развитие туризма, санаторно-курортного лечения, строительство объектов туристической инфраструктуры представляется перспективным направлением приграничного сотрудничества в крае. При этом важными направлениями приграничного сотрудничества для области, помимо выращивания и переработки сои, являются развитие туризма, санаторно-курортного лечения, а также строительство объектов туристической инфраструктуры. В Федеральной целевой программе развития области на период до 2030 года не указаны какие-либо планы и целевые показатели развития санаторно-курортного комплекса, однако подчеркивается уникальность области как единственной курортной территории России на Чёрном море. Государственной программой предусматривается развитие курортов Крыма, а именно: популяризация курортов и здравниц Чёрного моря и динамичное развитие туристско-рекреационного комплекса; принятие концепции комплексного развития особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации – и принятие на ее основе соответствующей долгосрочной целевой программы; создание и эксплуатация конкурентоспособных курортов в составе туристического кластера в федеральном округе, Краснодарском крае.
Проведенный анализ показывает, что в настоящее время отсутствует комплексная стратегия (концепция, программа) развития курортов в Российской Федерации как федерального, так и регионального значения. Принципы и цели регулирования режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей складываются как мозаика из положений различных стратегий, концепций, прогнозов и федеральных целевых программ, в которых курорты рассматриваются только как туристический или рекреационный ресурс, а не как самостоятельный природный комплекс, нуждающийся в охране.